Brasil : Rejeição de contas e inelegibilidade de prefeitos, por Marlon Reis*

A Lei da Ficha Limpa, como popularmente ficou conhecida a Lei Complementar nº 135/2010, lançou novas luzes sobre os Tribunais de Contas do nosso País.

A Lei de Inelegibilidades já contemplava, como causa excludente do direito a participar das eleições como candidato (jus honorum), a rejeição das contas prestadas pelos administradores públicos. Faltava, entretanto, efetividade mínima a essa disposição. Permitia-se o afastamento dessa cláusula por meio do simples ajuizamento de qualquer demanda visando a desconstituir a decisão do Tribunal de Contas que deu pela rejeição do conteúdo submetido a seu crivo. Demais disso, nunca se havia enfrentado no plano legislativo a distinção de trato constitucional relativa às contas de governo e de gestão, com repercussão negativa imediata sobre a definição do órgão competente para a apreciação da matéria. 

A Lei da Ficha Limpa pôs fim ao debate sobre a necessidade da conquista, pelo pretendente a uma candidatura, de um comando jurisdicional que suspendesse ou anulasse, ainda que em sede cautelar ou de antecipação de tutela, a decisão da Corte de Contas. Assim o fez ao tratar expressamente do tema, tornando lei o que já era forte inclinação jurisprudencial.

O segundo ponto foi tratado também literalmente no novo disciplinamento legal conferido ao ponto: chefes do Executivo tornam-se inelegíveis após a rejeição das contas pelo Tribunal, desde que hajam atuado como ordenadores de despesas. Seguiu-se assim robusta orientação doutrinária, acolhida e propagada por muitos, como por exemplo pelo notável Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão e professor da Universidade Federal daquele Estado José de Ribamar Caldas Furtado. 

Caldas Furtado preleciona existirem dois regimes jurídicos de contas públicas:

a) o que abrange as denominadas contas de governo, exclusivo para a gestão política do Chefe do Poder Executivo, que prevê o julgamento político levado a efeito pelo Parlamento, mediante auxílio do Tribunal de Contas, que emitirá parecer prévio (CF, art. 71, I, c/c art. 49, IX);

b) o que alcança as intituladas contas de gestão, prestadas ou tomadas, dos administradores de recursos públicos, que impõe o julgamento técnico realizado em caráter definitivo pela Corte de Contas (CF, art. 71, II), consubstanciado em acórdão, que terá eficácia de título executivo (CF, art. 71, § 3o), quando imputar débito (reparação de dano patrimonial) ou aplicar multa (punição).

 A Lei da Ficha Limpa acolheu expressamente a existência dessa distinção presente no texto da Constituição. E foi além ao dispor que se aplica “(…) o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição”.

 A nova redação da alínea g do inciso I do art. 1º da Lei de Inelegibilidades foi submetida ao acurado crivo do Supremo Tribunal Federal, que em 16 de fevereiro de 2012 culminou por reconhecer a sua plena compatibilidade com a vigente ordem constitucional, por ocasião do julgamento das Ações Declaratórias de Constitucional 29 e 30. 

Ainda assim, o Tribunal Superior Eleitoral tratou de negar aplicação ao expresso comando legal. Sem declarar o dispositivo inconstitucional, o que não lhe era dado após o pronunciamento da Excelsa Corte, afirmou nas Eleições Municipais de 2012 que:

“A ressalva final constante da nova redação da alínea g do inciso I do art. 1o da Lei Complementar n° 64/90, introduzida pela Lei Complementar n° 135/2010 - de que se aplica "o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição" -, não alcança os chefes do Poder Executivo” (TSE, Plenário, Respe 12.061/PE, Rel. Min. Arnaldo Versiani, 25/09/2012, publicado em Sessão).

Com todo respeito e acatamento, penso que o Tribunal Superior Eleitoral deixou de aplicar lei expressa, já que os Chefes do Executivo são mandatários, não cabendo discutir a ampla aplicação do dispositivo ante a clara decisão tomada pelo Supremo. 

O tema ganhou novo tratamento com a realização de importante guinada hermenêutica havida já nas eleições gerais de 2014. A nova leitura realizada pelo Tribunal Superior Eleitoral resgata o propósito do legislador popular, além de assegurar respeito à Constituição e aos julgados do Supremo Tribunal Federal.  

Peço licença para citar de forma mais extensiva o mais recente julgado: 

1. O regime jurídico-fiscalizatório da tomada de contas dos Prefeitos reclama a leitura sob um viés material, atinente ao conteúdo das contas prestadas (i.e., se anuais ou de gestão), e não meramente formal e subjetivo (i.e., pelo simples fato de ser o chefe do Poder Executivo) (FERRAZ, LUCIANO. Controle da Administração Pública: elementos para a compreensão dos Tribunais de Contas. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999, p. 143-152).

2. O Prefeito, ao atuar como ordenador de despesas, não desempenha função eminentemente política, mas, ao revés, sua atuação diz respeito diretamente ao funcionamento da máquina administrativa municipal, equiparável, bem por isso, aos demais administradores de recursos públicos. Consectariamente, não se coaduna com a leitura constitucionalmente adequada da fiscalização das suas contas que a responsabilidade específica e individualizável do Prefeito pela execução de despesas públicas recaia única e exclusivamente sobre a Câmara Municipal.

3. A exegese literal das disposições constitucionais evidencia que não cuidou o constituinte, desde logo, de excepcionar os chefes do Poder Executivo do âmbito de incidência do inciso II do art. 71, aludindo apenas e tão somente a "administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos".

4. O processo de tomada de decisões por órgãos judiciais não pode prescindir de uma análise consequencialista, máxime porque a decisão mais adequada a determinado caso concreto é aquela que, dentro dos limites semânticos da norma, promove os corretos e necessários incentivos ao aperfeiçoamento das instituições democráticas, e a repercussão dos impactos da decisão na realidade social.

5. O consequencialismo como postura judicial reclama eficiência administrativa, na medida em que o julgamento das contas pontuais (i.e., de gestão) do Executivo municipal pela Corte de Contas tende a gerar os incentivos corretos, promovendo com maior eficiência a realização dos gastos públicos e adequando as condutas dos Prefeitos às diretrizes normativas balizadoras da atuação dos responsáveis pela gestão das despesas públicas.

6. A cláusula final da alínea g ("[...] aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição") é inequívoca em asseverar que as Cortes de Contas são a autoridade competente para julgar as contas dos Prefeitos, nas hipóteses em que eles atuarem na qualidade de ordenadores de despesa (i.e., contas de gestão).

7. A Suprema Corte é a única instância judicial autorizada a realizar o rejulgamento da matéria, adstrita às hipóteses, "[de] mudanças no ordenamento constitucional, na situação de fato subjacente à norma ou até mesmo na própria percepção do direito que deve prevalecer em relação a determinada matéria (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 5ª ed. São Paulo: Saraiva, p. 264).

8. A causa de inelegibilidade veiculada na alínea g do inciso I do art. 1º da LC nº 64/90, na novel redação dada pela LC nº 135/2010, recebeu a chancela de sua constitucionalidade no julgamento das ADCs nº 29 e nº 30, ambas de minha relatoria.

9. O pronunciamento da Suprema Corte, nas ADCs nº 29 e nº 30, deve ser compulsoriamente observado por juízes e Tribunais, posto ser revestido de eficácia erga omnes e efeitos vinculantes, não se revelando possível proceder-se a reduções teleológicas no âmbito de incidência das disposições declaradas constitucionais.

10. In casu, ao afastar-se o chefe do Executivo municipal do âmbito de incidência da parte final da alínea g, o Tribunal Superior Eleitoral procede a uma redução teleológica que não se coaduna com o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ADCs nº 29 e nº 30: o alcance subjetivo do efeito vinculante interdita a reanálise da questão constitucional decidida pelo Supremo Tribunal por juízes e Tribunais, o que, na espécie, importa a alteração da orientação que prevalecia nesta Corte Superior, de que competiria às Câmaras Municipais, e não às Cortes de Contas, o julgamento das contas de gestão dos Prefeitos.

(Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 36778, Acórdão de 23/10/2014, Relator(a) Min. LUIZ FUX, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 23/10/2014).

Esse julgado assegura ampla eficácia à alínea g. Ele projeta para as Eleições de 2016 a alvissareira condição de momento ímpar na aplicação da Lei da Ficha Limpa. 

Ao longo de 2015 0 TSE reafirmou a correção dessa tese, como se vê do aresto abaixo:

ELEIÇÕES 2014. RECURSO ORDINÁRIO. IMPUGNAÇÃO COM MAIS DE UM FUNDAMENTO. REGISTRO NEGADO POR APENAS UM DOS FUNDAMENTOS. RECURSO DO IMPUGNANTE. AUSÊNCIA DE SUCUMBÊNCIA. INVIABILIDADE. FIXAÇÃO DE TESE PELA POSSIBILIDADE DO EXAME DOS FUNDAMENTOS AFASTADOS E REITERADOS EM CONTRARRAZÕES. INELEGIBILIDADES. AÇÃO DE IMPROBIDADE. DUPLO REQUISITO DE DANO AO ERÁRIO E ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. CONDENAÇÃO POR CONDUTA VEDADA APENADA APENAS COM MULTA. AUSÊNCIA DE INELEGIBILIDADES. INELEGIBILIDADE POR REJEIÇÃO DE CONTAS. ORDENADOR DE DESPESAS. DECISÃO DA CORTE DE CONTAS. SUFICIÊNCIA. RETORNO DOS AUTOS AO REGIONAL. ANÁLISE DOS DEMAIS REQUISITOS.

(...)

Consoante pacificado para as eleições de 2014, a partir do julgamento do RO nº 401-37/CE: "a inelegibilidade prevista na alínea g do inciso I do art. 1º da LC nº 64, de 1990, pode ser examinada a partir de decisão irrecorrível dos tribunais de contas que rejeitam as contas do prefeito que age como ordenador de despesas".
Estando ausente a inelegibilidade reconhecida pelo acórdão regional e a arguida em contrarrazões (condenação por conduta vedada), assim como tendo sido afastada a tese da Corte regional que impedia o exame da inelegibilidade por rejeição de contas, os autos devem retornar ao TRE para análise dos demais requisitos caracterizadores da inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64, de 1990.
(Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 260409, Acórdão de 23/04/2015, Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 117, Data 23/06/2015, Página 87/88)

Os Tribunais de Contas saíram com ainda maior poder. Nada de que não sejam credores por expressa decisão do Poder Constituinte. Ganha mais vida a Constituição; ganham mais vida as Cortes de Contas.  

Segundo a pesquisa intitulada “Ficha Limpa – impacto nos tribunais - tensões e confrontos”, elaborada pela Coordenação de Pós-Graduação em Direito da Universidade de São Paulo em conjunto com a Escola Judiciária Eleitoral Paulista, 63% dos casos de inelegibilidade definidos no Estado de São Paulo nas Eleições de 2012 tiveram por pressuposto a referida alínea g. Se consideramos que àquele tempo a orientação do TSE não reconhecia inelegíveis os prefeitos ordenadores de despesa após a rejeição das contas pelo órgão técnico, veremos o quão promissora será a ampliação da efetividade  da norma nas próximas eleições municipais. Afinal, todos sabemos, é nos pleitos eleitorais locais que se apresenta a maior “clientela” da Lei da Ficha Limpa. 

(Texto extraído de palestra preparada para apresentação no XII Congresso Nacional do Ministério Público de Contas).

 * Márlon Reis é juiz de Direito no Maranhão; é membro fundador MCCE